Quando un rifugiato non è tale? Affrontare l’integrazione degli emigranti all’interno dell’UE.

Published on May 5, 2003

Story by

jacqueline hale

Translation by:

Ottavio Di Bella

Ex-combattenti da ambo i lati che si mescolano con i civili che son stati perseguitati intenzionalmente o sono rimasti intrappolati nel conflitto. Povertà sfuggente come l’instabilità, sono stati spostati, senza nessuno che documenti questo fatto con assoluto bisogno di protezione legale.

Adesso appare piu probabile che quest’immagine vi conduca ai confini tra il Ruanda e il DRC, tra l’Afganistan ed il Pakistan, tra l’Armenia e la Cecenia. Ancora una scena simile era visibile in Europa nei giorni che seguirono la II Guerra mondiale, quando la crisi dei rifugiati in tutto il continente condusse i diritti dei rifugiati a esser tradotti in accordi internazionali.

Son trascorsi 50 anni dalla Convenzione sui Rifugiati del 1951 (e dal Protocollo che ne seguì) che per prima fissò degli standard per una protezione internazionale. Oggi, con un’immigrazione resa de-facto illegale dai regimi severi sui visti, le porte degli uomini ricchi si son richiuse. Affrontato con la rigida scelta dell’illegalità o dell’asilo, non sorprende che gente in preda alla disperazione stia scegliendo la seconda strada, vedendo nella Convenzione come un offerta verso paradiso possible per tutti gli emigranti. Quello che sorprende è che, sebbene riconosciuto, il collegamento tra la limitazione all’immigrazione e gli abusi dell’asilo, deve ancora trovare una coerente soluzione politica rispetto a quella della sfiducia verso le razze degli emigranti e quello di ospitare popolazioni come una istanza di un regime legalizzato.

Questo articolo s’interesserà all’estensione con la quale la Convenzione sui Rifugiati si applica ancora al contesto europeo ed attraverso quest’analisi ad alcune delle contraddizioni che sorgono nella riflessione su asilo e immigrazione allorchè gli stati membri dicono una cosa e ne fanno un’altra. Guardando a come i governi confondano il problema della migrazione nel tentativo di ridefinirlo all’interno del sistema dell’asilo invece di ammettere o abbracciare l’immigrazione per quella che è. Questo articolo tratterà dell’immigrante (economico), di cerca asilo e del rifugiato in un tutt’uno, dato che in base alle mie argomentazioni è forse irreale, e (come i governi europei concordano) costoso, mantenere una distinzione fra questi emigranti.

La Convenzione sui Rifugiati: lo status del 1951 è ancora applicabile?

I leader europei citano il Trattato di Amsterdam per assicurarci sul fatto che l’asilo rimane una priorità indiscutibile e che ogni azione è intrapresa alfine di scoraggiare lo sfruttamento degli esseri umani attraverso trafficanti e i contrabbandieri. D’altra parte quegli stessi leader cercano anche di riassicurarci che, con le proposte liste di “nazioni-sicure”, le restrizioni ai visti verranno aumentate e la “regola del paese terzo” delle singole nazioni verrà sostenuta contro queste ondate di ‘artefatti’ rifugiati che minacciano il nostro continente. In realtà queste ondate sono mere ‘gocce’ se comparate con le situazioni riscontrabili in paesi come il DRC, il Pakistan, l’Armenia; tutti i paesi in via di sviluppo, tutte le popolazioni ospitate di rifugiati di oltre un milione. E’ vero del resto, che in Europa le cifre stanno aumentando fin dai primi anni ottanta ed il sistema che comporta un lungo processo di definizione dello status a seguito del ricevimento, dell’integrazione o della deportazione, non è sottratto a usura. Come ha già indicato il ministro degli interni britannico Jack Straw, i paesi industrializzati spendono 10 bilioni di dollari ogni anno per le richieste di asilo, dieci volte la cifra elargita annualmente da quelli stessi paesi all’UNHCR.

In risposta a questa situazione alcuni commentatori hanno suggerito che la definizione dello status di rifugiato in ordine agli obblighi nascenti dalla Convenzione del 1951 non è funzionale e che ci sia la necessità di una struttura armonizzata e più comprensiva in cui inquadrare l’asilo. A Tampere gli stati membri han suggerito che non vi dev’esser solo una lista dei paesi sicuri, ma anche una restrizione alla libertà di movimento (che puo’ significare qualsiasi cosa, dalla detenzione sistematica ad una forma di dispersione). Nel suo discorso “Un regime effettivo di protezione per il ventunesimo secolo”, Jack Straw, sostiene che la più grande ‘condivisione di carichi’ con i paesi di origine potrebbe includere la schermatura delle domande di asilo già all’interno di quei paesi. Il che si pone come un disconoscimento flagrante del diritto di asilo verso coloro che abbandonano il loro paese che per “una paura fondata di esser perseguitati per ragioni di razza, religione, nazionalità appartenenza ad un particolare gruppo sociale od opinione politica” poiché lascia la procedura di determinazione dello status nelle mani dei potenziali oppressori.

Nel tentativo di eludere questa definizione legale gli stati hanno proposto una protezione complementare o sussidiaria cosiccome una protezione temporanea, come alternative allo status pieno di rifugiato. L’accordare lo status non convenzionale di rifugiato è oggi praticato in maniera stabile in diversi stati membri. La protezione temporanea venne implementata, con alcuni successi pratici, conr i rifugiati kossovari tramite lo Humanitarian Evacuation Programme. Certo, a gettare uno sguardo in un’ottica più generalizzata verso i modelli di migrazione, l’esperienza c’insegna che lo status temporaneo e gli altri status alternativi conducono all’incertezza: l’esperimento tedesco dei “lavoratori ospiti” fu basato sull’assunto che gruppi di persone verrebbero a lavorare per periodi estesi per poi esser sostituito, al ritorno a casa, da un lotto fresco, giovane ed entusiasta di altri immigrati. La nozione di “emigrante stagionale temporaneo” venne invece presentata come un mito. In realtà l’ingresso e l’integrazione sono fasi distinte – qualcosa che molti bambini “turchi” nati in Germania a cui fu negata la cittadinanza tedesca, sperimentarono a proprie spese. In un modo simile la protezione sussidiaria conduce alla creazione di cittadini di seconda classe: persone con meno diritti al lavoro, con accesso più contenuto al sistema sociale del welfare, con limitazioni alla partecipazione politica, alla riunificazione familiare e all’eventuale cittadinanza. Più importante poi, l’argomento per cui, in accordo con la protezione sussidiaria, confonde ulteriormente il problema pichè dice in effetti: “bene, lei può stare, non è tecnicamente un rifugiato ai sensi della Convenzione, ma non è un ‘falso’ richiedenti di asilo”.

Il confuso e ingannevole linguaggio che circonda l’asilo e l’immigrazione non è ristretto ai media più popolari ma, direi, ha finito per infiltrarsi nel processo politico. Si è detto che i richiedenti di asilo non sono “genuini”, ma sono emigranti per ragioni economiche. Ma che succede se al rifugiato che si sta mettendo alle spalle le persecuzioni accade anche di abbandonare quella fame e quell’instabilità che erano causa e conseguenza dell’impunità? Poiché le nazioni sono lacerate in modo crescente dall’occhio per occhio delle guerre civili, diviene difficile identificare la persecuzione fra i vari attori non-statali. Il guaio è che, in un mondo dove la povertà è collegata alle persecuzioni (e dove la tecnologia facilita i viaggi internazionali) la distinzione fra il rifugiato perseguitato e chi migra per ragioni economiche viene meno.

Le iniziative recenti dell’UE verso standard di ricevimento comuni sono lodevoli perché tentano di eliminare le discordanze nell’ingresso e nell’integrazione di categorie diverse di ‘rifugiati’. Eppure non si riesce ancora ad afferrare il vero problema: la mancanza di volontà politica di ammettere che asilo e immigrazione siano collegati e che la loro integrazione sia una conseguenza necessaria e soddisfacente della procedura di asilo come della procedura di immigrazione. Qui il valore fondamentale della definizione di rifugiato, chiara sotto la Convenzione, può essere sentito. Definizioni additive e graduazioni degli status di rifugiato per un verso, mentre per l’altro restringere l’immigrazione significa avvicinarsi al disastro.

La questione cruciale è che, facendo esplodere retoricamente come ‘illegale’ l’immigrazione con la politica della protezione sussidiaria di questo tipo, i governi statali stanno riconoscendo la migrazione per l’organico (ed inarrestabile) fenomeno ch’essa rappresenta. Allo stesso modo la pratica della detenzione di fatto criminalizza l’asilo, permettendo che venga associato all’illegalità dell’immigrazione.

Non c’è dubbio che applicare la Convenzione del 1951 è problematico quando asilo diviene l’unico canale attraverso il quale i tradizionali emigranti del mercato del lavoro, possono entrare in un paese. Questo lascia una situazione ingestibile per l’ONU (che diede il la alla ‘protezione provvisoria’ con il programma HEP in Kosovo con ciò minando la sua stessa convenzione) ed ugualmente dagli stati membri che stanno spendendo bilioni nel vano tentativo di non far entrare questa gente. Siamo in una situazione in cui la Convenzione del 1951 è l’unica valuta corrente con cui si possono trattare i paesi ospiti, l’UNHCR, i rifugiati e gli “emigranti economici”, e tuttavia essa sta divenendo così invisa che l’asilo stesso è de facto illegale. Laddove v’è mancanza di fiducia da parte degli stati verso l’applicabilità della definizione legale di rifugiato al moderno richiedenti di asilo, il richiedenti di asilo è colpevole fino a prova contraria.

Un vicolo cieco – o c’è un’altra strada?

L’attuale circolo vizioso di diffidenza e di recriminazione potrebbe esser evitato se l’UE fosse capace di produrre un asilo comune elastico e una politica d’immigrazione. Tale politica avrebbe bisogno non solo d’essere aderente in ordine agli standard di armonizzazione del ricevimento e dell’integrazione, ma anche con riguardo ad una visione di lungo periodo – ovvero, circa gli scopi e le conseguenze dell’integrazione. Finchè gli stati non accetteranno di rimpiazzare la Convenzione del 1951 per eguagliare i propri standard di protezione internazionale, chiunque nutra sentimenti umanitari resterà con le mani legate. L’UNHCR è in trappola, poiché difende un regime sempre più minato nel contesto UE, sapendo che la circoscrizione ch’essa difende, costituisce una piccola parte di un quadro ben più grande.

E se invece ci rivolgessimo direttamente a quel più grande? E se ammettessimo che siamo testimoni del più vasto fenomeno migratorio transnazionale, di un processo organico le cui radici sono nella storia umana? E se accettassimo che la più grande sfida al progetto europeo, allo stato nazione e alla società civile non sia rappresentata dagli afflussi dei nuovi arrivi ma dalla nostra abilità a far integrare quella gente e intercettarere le risorse ch’essi portano? In questo senso, la prossima ondata dell’allargamento può costituire la prima prova per l’Europa contemporanea in termini di immigrazione transnational legale.

Legalizzare la migrazione porta parecchi benefici, come i leader europei han riconosciuto, ma non completamente digerto: l’Europa ha una disprezzante, se non stagnante, percentuale di nascite ed una popolazione che invecchia, e nel giro di qualche anno ciò avrà un effetto devastante su sistemi sociali di welfare. Gli immigranti legali non solo rappresentano una forza di lavoro sana, ma anche dei contribuenti, capaci di contribuire finanziariamente cosiccome socio-culturalmente alla società civile. L’irregolarità conduce i sans-papiers (siano essi immigranti illegali o richiedenti di asilo) non solo alla criminalità, ma anche, ed è cruciale, ad una percezione della loro criminalità – identificabile più facilmente dal colore della loro pelle. In una società multiculturale questo è un problema caldissimo: a quei musulmani britannici e completamente integrati, tradizionalmente percepiti come lavoratori e come facenti parte della parte emergente della comunità, la prospettiva di essere marcati erroneamente come ‘criminali’ o con l’ultima variazione politicizzata ‘terrorista in cerca di asilo’, deve esser pauroso. E’ comunque il mito molto contorto del richiedenti di asilo e la falsità confusa del gioco del gatto e il topo dell’asilo, che conduce ad un accrescimento delle di tensioni razziali.

È mia opinione che la libera circolazione del capitale umano sia una conseguenza inevitabile della globalizzazione. Gli stati devono avere il coraggio di imbrigliare le loro promesse adesso, anzichè tentare di nuotare indefinitamente contro la marea. Ammettendo la necessità dell’immigrazione tradizionale per il mercato del lavoro, gli stati possono sfruttare una risorsa di cui han parecchio bisogno nei loro termini. Un imgigrazione gestita può evitare costosi asili e procedure di immigrazione impraticabili nel contesto di un mercato interno e di un’unica valuta. Nel far ciò, può esser liberalizzato il sistema dell’asilo per concentrarsi sulla protezione delle persone più vulnerabili, oggetto di una sfuggente persecuzione. Forse allora gli emigranti ei richiedenti di asilo possono esser visti in una luce realistica e positiva, per quello che sono e quello che potrebbero realizzare.

Per concludere, ci troviamo messi al confronto con una situazione in cui gli stati passeggiano su una fune tra contorsionistici e magnanimi ideali a favore del diritto all’asilo, e politiche volte a eliminare l’immigrazione. Questa posizione è problematica laddove l’immigrazione non è provvisoria ma un fenomeno di maggior respiro, e laddove la questione della distinzione tra migrazione ‘forzata’ e ‘volontaria’ venga messa in discussione. In più, il fatto di restringere i propri canali legali ha condotto l’immigrazione a divenire de facto illegale e l’asilo ad esser criminalizzato. Invece di minare la Convenzione del 1951 con status multipli di protezione sussidiaria all’interno del canale dell’asilo, credo che l’UE abbia bisogno di incorporare la migrazione esterna negli schemi del suo progetto. Abbiamo bisogno di far un passo avanti e non pensare più nei termini semplicistici degli innocenti, perseguitati rifugiati come nel 1951 in quel caso e di falsficati e scrocconi immigrati economici in questo, e produrre un runa politica funzionale al riconoscimento dei diritti umani degli emigranti.

Story by

jacqueline hale

Translated from When is a refugee not a refugee? Facing up to the integration of migrants within the EU.