Quand Schengen impose ses règles
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grégory mounier
Depuis 1er mai 2004, dix Etats d’Europe centrale et orientale sont venus agrandir l’Union européenne. L’élargissement a marqué les retrouvailles de deux parties d’un même continent mais a aussi suscité de nombreuses craintes.
La création d’une nouvelle frontière extérieure sur le côté est du continent européen - suite à l'élargissement de l'UE -, est à la fois perçue comme un nouveau « rideau de fer » par les nouveaux Etats membres et comme un danger par les anciens Etats de l’Union. Pour ces derniers, cette nouvelle frontière poreuse et floue, ne fait que renforcer les peurs face aux risques d’immigration : déstabilisation d’un marché du travail déjà en crise, essor de la criminalité et augmentation du nombre de clandestins. La conséquence directe de cette situation a été l’intégration des Accords de Schengen dans le Traité d’Amsterdam en 1999, conditionnant ainsi l’accession des candidats à l’Union européenne (UE) à l’application stricte des sces dispositions. Celles-ci, si elles consacrent la libre circulation des personnes entre les pays signataires et abolit de fait, les contrôles aux frontières intérieures, requièrent également un renforcement des contrôles aux frontières extérieures. En effet, de ces contrôles dépend la sécurité de tous.
Peurs infondées
Cependant, il est désormais clair qu’une vague massive d’immigrants ne déferlera pas sur les nouveaux pays membres puisque cela s’est déjà produit dans les années 1990. Avec le démantèlement du régime soviétique, les frontières politiques du continent se sont mises en mouvement, déclenchant voyant se développer des centaines de diasporas. Ainsi, quarante millions de russophones se sont soudainement retrouvés en dehors de leur pays, ce qui a entraîné une importante migration à l’intérieur de l’ancien espace soviétique. Les crises économiques en Ukraine et en Moldavie ont engendré une véritable hémorragie de la jeunesse et de la main d’œuvre qualifiée. Grâce à des frontières rendues perméables par la conclusion d’accords de libre circulation au sein même des pays d’Europe centrale et orientale (PECO), un mouvement d’aller-retour hebdomadaire d’est en ouest a commencé. Le nombre de personnes traversant la frontière orientale de la Pologne est passé de 11 millions en 1990 à 30 en 1997. Pendant les quinze dernières années, se sont au total 3,7 millions de personnes qui sont passés d’Est en Ouest.
Malgré tout cela, la Commission européenne estime que cette immigration en provenance d’Europe centrale vers les 15 ne représenterait que 150.000 personnes, ce qui correspond à seulement 12% de l’immigration officielle annuelle vers l’UE. De plus, elle reste concentrée en Allemagne et en Autriche et ne correspondrait qu’à une augmentation de la population active très limitée, de l’ordre de 2% en Autriche, d’1% en Allemagne et d’à peine 0,1% en France.
Application difficile de Schengen
C’est dans ce contexte de méfiance à leur égard que les nouveaux Etats membres ont désormais la charge de « surveiller » la nouvelle frontière extérieure de l’UE qui s’étend sur 5 000 km de Kaliningrad à la Croatie, en passant par la Biélorussie, l’Ukraine et la Serbie-Monténégro.
Malgré les sommes importantes dédiées à la formation du personnel et à l’aide à la sécurisation des postes frontières , ceux-ci sont encore souvent vétustes et les moyens manquent cruellement lorsqu’il s’agit de mettre en œuvre le nouveau Système d’Information Schengen (SIS II) qui doit permettre l’échange des données biométriques des individus.
La stricte application des Accords de Schengen et notamment le régime de visa européen qui impose que les nouveaux Etats membres adoptent la liste Schengen de pays dont les ressortissants doivent détenir un visa pour pénétrer dans l’Union, s’avère particulièrement douloureuse pour les PECO. Elle coupe des liens socio-économiques vitaux nés des mouvements de populations dans les régions frontalières. Aujourd’hui plus de 7 millions d’Ukrainiens survivent grâce aux emplois qu’ils trouvent en Pologne. Les conséquences de l’imposition d’un régime stricte de visa seraient désastreuses pour eux comme pour l’économie des deux pays.
Un autre exemple de ces difficultés provient de la nature même de l’Europe, composée de nombreux Etats pluriethniques. Les frontières entre la Hongrie et la Roumanie d’une part, et la Slovaquie d’autre part, ont toujours été un concept relatif pour l’importante diaspora magyare (d’origine hongroise) installée dans les deux pays. En 2002, les Hongroisils étaient 1. 430. 000 en Roumanie, et 521 807 en Slovaquie. Dans ces conditions, il semblait difficile de diviser des familles entières en rendant les frontières totalement hermétiques.
Ainsi des facilités ont été accordées et les accords bilatéraux de libre circulation ont été conservés. Entre la Pologne et l’Ukraine le système Schengen a du être assoupli dans son application avec la signature en février 2003 d’un accord qui permet aux Ukrainiens de se voir délivrés des visas gratuits par les autorités Polonaises.
La conséquence de ces arrangements et du déficit technique des postes frontières est que les nouveaux Etats membres de l’UE n’intégreront pas complètement le régime Schengen avant au moins 2007. Les frontières nationales antérieures à l’élargissement sont maintenues et les citoyens des PECO ne bénéficieront pas de la liberté de circulation vers les 15 anciens Etats membres jusqu’en 2010.
Politique européenne des frontières extérieures
Si l’on peut critiquer la mauvaise préparation de l’élargissement de Schengen à l’est par l’Union européenne, il convient cependant de noter que cet élargissement a tout de même permis l’émergence d’une véritable politique commune en matière de surveillance des frontières.
Alors que pendant longtemps les anciens Etats membres se sont refusés à communautariser cette compétence, le 1er mai 2005, l’agence européenne de gestion des frontières extérieures est entrée en fonction en Pologne. Elle disposera de 15 millions d’euros la première année pour l’achat de matériel technique et aura pour mission de coordonner la coopération opérationnelle entre les Etats membres en matière de contrôle et de surveillance des frontières extérieures ; de fournir une formation au niveau européen des gardes-frontières nationaux au niveau européen, et de les assister en cas de situation difficile.
Le lancement de cette agence constitue un pas indéniable vers la création d’un véritable corps européen de gardes-frontières. Et cela, on le doit à l’élargissement.