Migrations : la Constitution plus humaine ?
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elise poudevigne
Le droit d’asile, le contrôle des frontières externes, et les visas relèvent depuis déjà quelques années de la compétence communautaire. La Constitution permettra-t-elle de renforcer la libre-circulation des personnes?
Mars 2005, Lampedusa, une île au sud de la Sicile. Cent quatre-vingt clandestins échoués sur la côte sont expulsés sans ménagement par les autorités italiennes vers la Libye. Cette action est menée en vertu d’un accord signé en septembre 2004 entre les deux pays, mais les conditions d’expulsion sont dénoncées par les ONGs. La Constitution européenne, si elle est adoptée, autoriserait-elle ce traitement ? Le texte s’appuie toujours sur cette distinction peu évidente entre « vrais » réfugiés, fuyant des persécutions religieuses, politiques ou raciales, et « faux » demandeurs d’asile qui souhaitent rentrer dans l’Union européenne pour améliorer leurs conditions de vie. L’objectif du Traité constitutionnel est de ménager les exigences sécuritaires des Etats membres, tout en respectant les valeurs européennes en terme de droits de l’Homme. Y réussit-il dans les domaines de l’asile et de l’immigration ?
Une succession de Traités avant la Constitution
La Constitution n’est pas le premier texte à afficher cette double ambition. En 1990, la volonté de créer un espace européen sans frontière intérieure réunit les Etats signataires de la Convention de Schengen. Signée à l’origine par une poignée de pays, elle regroupe maintenant 15 Etats : treize pays-membres de l’UE (l’Europe des 15 exceptés la Grande-Bretagne et l’Irlande), la Norvège et l’Islande. Entrée en vigueur en 1995, elle a permis d’adopter des règles communes en matière de visas, de droit d'asile et de contrôle aux frontières externes. Objectif : la libre circulation des personnes. A ce stade les questions d’asile et d’immigration relèvent encore de la coopération intergouvernementale. Tous les Etats souhaitent malgré tout conserver leurs prérogatives nationales sur les épineux problèmes que constituent l’asile et l’immigration. Pourtant, le Traité d’Amsterdam, en 1997, marque un tournant. Sous la pression des ONGs, l’immigration et le droit d’asile intègrent les compétences communautaires. Ce Traité proclame que les droits fondamentaux (définis dans la Convention européenne des droits de l’Homme et les Conventions de Genève) font partie du droit communautaire.
L’idée de délocaliser le traitement des demandes d’asile hors de l’UE prend forme lors du Conseil de Tampere, en 1999. Les directives européennes qui sont adoptées par la suite sont critiquées. Elles sont souvent plus le fruit d’un plus petit dénominateur commun qu’un réel effort d’harmonisation. Il est vrai qu’entre temps, les attentats du 11 septembre 2001 ont provoqué un glissement de la politique européenne d’asile et d’immigration vers une lutte contre le terrorisme et les flux de clandestins. Qu’est ce qui, dans le fonctionnement des institutions européennes, a pu autoriser ce revirement ? Essentiellement le mode de prise de décisions au sein du Conseil des ministres de l’Union européenne, l’unanimité. Elle donne le pouvoir à chaque Etat membre d’opposer un veto, d’où l’élaboration de directives a minima. C’est sur cet aspect que la Constitution européenne pourrait, entre autres, modifier la donne.
Enfin des droits pour les demandeurs d’asile ?
A travers le texte constitutionnel, l’UE souhaite développer « une politique commune en matière d’asile », et donc limiter les coopérations qui ne mettent en jeu que quelques pays. Pour ce faire, la protection aux frontières, la lutte contre l’immigration illégale et la protection sociale des travailleurs migrants bénéficieraient de l’extension du vote à la majorité qualifiée, ce qui devrait réduire les blocages par veto. Les partenariats avec les pays-tiers sont également mentionnés dans une disposition qui prévoit qu’ils pourront aider à « gérer les flux de personnes demandant l'asile ou une protection subsidiaire ou temporaire », disposition contestée par les ONGs. Mais la plus spectaculaire avancée du traité constitutionnel, c’est qu’il intègre la Charte des droits fondamentaux dans sa deuxième partie. Elle mentionne notamment le droit de demander l’asile et celui de ne pas être expulsés collectivement (articles II-78 et II-79), droits non respectés à Lampedusa. Si la Constitution est adoptée, cette Charte acquérrait la valeur juridique qui jusqu’ici lui manquait. En cas de non-respect, il serait théoriquement possible d’amener l’affaire devant la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE). Mais « les droits reconnus par la Charte [des droits fondamentaux] qui font l'objet de dispositions dans d'autres parties de la Constitution s'exercent dans les conditions et limites [qui y sont] définies » (article II-112). En clair cette Charte s’applique dans les limites définies par les dispositions de la troisième partie de la Constitution européenne, consacrée à « une gestion efficace des flux migratoires (…) ainsi qu'une prévention et une lutte renforcée contre l'immigration illégale et la traite d'êtres humains. » (article III-267). L’avancée en ce qui concerne les droits des demandeurs d’asile, même si elle est circonscrite par la politique migratoire de l’UE, mérite l’attention. C’est l’interprétation du texte constitutionnel qui déterminera la situation des demandeurs d’asile. Difficile, donc, de savoir si les expulsions de Lampedusa se reproduiront si la Constitution devait être adoptée.