Le mythe de la « puissance civile »
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diego rojas coronel
Comme au sortir d’un rêve, l’Europe se réveille au beau milieu d’un monde en guerre. L’Europe devra-t-elle choisir entre puissance civile et puissance militaire ?
L’image familière de l’Europe « géant économique, nain politique et vers de terre militaire », même si elle est éloquente, peut aussi être trompeuse. Elle met l’accent exclusivement sur les composantes « classiques » de la puissance, masquant un aspect jusqu’à aujourd’hui pourtant essentiel de la construction européenne : la volonté affichée d’agir pour la paix et la sécurité en bâtissant un ordre international basé sur la responsabilité commune, les arrangements multilatéraux, la coopération plutôt que la concurrence, et la limitation, voire le rejet de la force comme instrument de puissance. Autrement dit, l’entité européenne serait censée devenir une « puissance civile globale », un acteur influent du système international pratiquant une forme distincte de diplomatie. Dans celle-ci, la priorité serait accordée à la création d’un ensemble de normes à prétention universelle, respectées par tous : la vocation européenne, dans ce sens, serait de « civiliser » les relations internationales, d’agir davantage sous l'égide des valeurs que sous celle des intérêts. Face notamment à une Amérique « hyperpuissance », qui ferait de l’usage de la force un instrument principal de sa puissance pour la poursuite de ses « intérêts nationaux », cette « doctrine européenne » serait plus proche de l’idéalisme kantien que de la realpolitik.
Utopisme ? Irénisme ? Cette vision est certes aux antipodes du comportement international d’une puissance « classique » ; mais la particularité de la construction européenne, expérience réussie de pacification des rapports entre pays jadis hostiles et fondée sur l’interdépendance, donne un gage de crédibilité à ces prétentions. Encore faut-il remarquer que cette expérience a été en partie rendue possible grâce au contexte exceptionnel de la guerre froide, qui protégeait d'un conflit une Europe pourtant hantée en permanence par ses fantômes. Or, dans le nouveau contexte stratégique, la continuité de l'idée d'Europe comme puissance civile semble désormais compromise. Trois éléments étroitement liés la remettent progressivement en cause : l’impossibilité de maintenir l’Europe à l’écart des questions de défense, dans un environnement « menaçant » qui revalorise l’usage de la force ; les réponses européennes timides, qui l’éloignent néanmoins du « type idéal » de puissance civile ; et les fractures créées à l’intérieur de l’entité européenne par l’écart entre ses capacités et l’évolution de son contexte, ainsi que par l’existence d’une divergence profonde d’intérêts et de positions faisant voler en éclat les faibles consensus formels.
Le monde est un endroit dangereux
L’évolution du contexte international a bouleversé la donne : bien que la magnitude globale des conflits n’a cessé de diminuer après la fin de la guerre froide, dans beaucoup d’esprits européens le monde est devenu un endroit « dangereux » du fait des menaces – réelles ou perçues – que posent les luttes identitaires, l’immigration, le terrorisme… Ces perceptions rejoignent celles d’outre atlantique, où l’on considère le monde d’aujourd’hui comme essentiellement instable, sous le coup de menaces diffuses et délocalisées exigeant une surveillance permanente. Plus récemment, l’idée même de « prévention » à travers l’usage de la force semble faire son chemin. Paradoxalement, si la « guerre impossible » de la confrontation Est-Ouest imposait la paix à l’Europe, sa fin encourage une mentalité de « citadelle assiégée » dans un Occident qui redécouvre le chaos autour de lui. L’Europe n’a pas encore fait entièrement sienne la représentation conflictuelle du monde chère à l’Amérique, où les analystes s’emploient à identifier les nouveaux ennemis et les « compétiteurs pairs » de demain ; cependant, face aux besoins de la « gestion de crises » et à la vague du « retour à la guerre » (sous la forme de « guerre contre le terrorisme »), elle se voit de plus en plus confrontée à la nécessité d’adopter des positions fortes et d’agir là où les déclarations de principes ne suffisent plus.
Ainsi, depuis quelques années, la construction de la PESD est venue ternir la « pureté » de la puissance civile européenne. Certes, les instruments de gestion de conflits, y compris la création de la force de réaction rapide (FRR), se placent dans le cadre des principes évoqués auparavant – notamment le multilatéralisme, la préférence absolue pour les moyens pacifiques et le soucis de légitimité. La question n’en devient pas moins incontournable : est-ce qu’en se dotant de capacités militaires et en se préparant à leur emploi, l’Europe serait en train de devenir une puissance « comme les autres » ? Pour certains, l’idée même d’une Europe militairement capable de participer significativement à des opérations « haut de gamme », voire (dans un avenir aussi lointain qu’incertain) d’assurer sa sécurité par ses propres moyens, est incompatible avec le rôle de puissance civile. Elle redonnerait aux intérêts – hier nationaux, demain européens ? – le rôle qui étaient le leur dans la définition de la politique extérieure des anciennes puissances du continent. Qui plus est, cette idée suppose de surmonter le tabou de la non guerre en Europe, inséparable, pour certains, de l’idée de puissance civile.
L’Europe militaire, la fin du consensus ?
Ces questions restent cependant largement théoriques, compte tenu de l’inexistence d’un véritable accord entre les pays européens sur la nécessité d’apporter une réponse commune aux problèmes de sécurité, y compris les plus aigus. On sait que l’idée d’une Europe dotée de toutes les capacités d’une « puissance classique » – c'est-à-dire, disposant d’une force militaire et d’une cohésion politique suffisante lui permettant de s’exprimer d’une seule voix – ne fait nullement l’unanimité en Europe. D’ailleurs, le consensus n’a pu être atteint dans l’Union que sur l’idée de doter l’Europe d’une capacité militaire minimale, la FRR, largement subordonnée à l’Alliance atlantique et limitée aux modestes missions dites de Petersberg. Ces éléments étant évidemment insuffisants, il encore inconcevable pour beaucoup de doter l’Europe d’une force autonome de l’Alliance atlantique, et donc des Etats-Unis, qui permettrait à l’Union de traduire ses engagements de principe en actions concrètes. La même tendance se constate pour les positions communes européennes : seuls les dossiers relativement mineurs en matière de sécurité, tels que la prolifération d’armes légères ou les conflits « périphériques » peuvent faire l’objet d’un consensus relatif. Face aux enjeux de taille, comme le dossier irakien (ou auparavant, l’ex-Yougoslavie), il n’est évidemment pas possible de s’accorder sur une action unifiée fondée sur les principes de la « puissance civile ». Cela donne aux Etats européens toute latitude pour aborder les dossiers clés de sécurité sous l’angle exclusif de leurs propres intérêts nationaux. Ainsi, dans le cas irakien, un des éléments essentiels à la définition de la « puissance civile », le rejet de l’usage de la force sauf dans des conditions très strictes (la nature multilatérale de l’action, sa légalité internationale, son rôle de dernier recours) vole en éclats face aux positions inconciliables à l’intérieur de l’Europe – celles des Etats qui épaulent sans nuance les positions les plus « belliqueuses » se ralliant aux Etats-Unis, et celles des « pacifistes » invétérés s’y opposant.
Dans ce sens, la dérive actuelle produit des conséquences fâcheuses pour le politique extérieure commune naissante : loin de devenir la puissance « classique » dont rêvent certains, les atouts de la « puissance civile » européenne sont en train de voler en éclat face à la division au sein de l’Union produite par le retour à un « état de guerre ». La conjoncture actuelle met en cause les principes fondamentaux sur lesquels les nations européennes étaient censées s’accorder pour agir dans le monde : elle montre bien que tous les Etats européens ne sont pas disposés à les suivre. De cette façon, elle menace de bouleverser la structure déjà fragile de l’action extérieure de l’Europe, car ces principes sont essentiels à son influence globale, et à l’attrait qu’elle peut encore exercer sur le plan international. Peut-être, diront quelques-uns, une Europe qui a exorcisé la guerre ne peut être que mal à l’aise dans un monde où l’hyperpuissance entend lui redonner son ancienne légitimité. Le temps de l’utopie est-il révolu ?
(1) Hans-Georg Ehrhart Cahiers de Chaillot n°55. Octobre 2002.
(2) Félix Nkundabagenzi, Caroline Pailhe et Valérie Peclow. RAPPORT DU GRIP 2002/2 Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité (GRIP).
(3) Richard Whitman Director of the Centre for the Study of Democracy and Jean Monnet Chair, University of Westminster National Europe Centre Paper No. 15 Paper presented to conference on The European Union in International Affairs, National Europe Centre, Australian National University, 3-4 July, 2002.
(4) Stelios Stavridis, The International Spectator XXXVI, No. 4, October - December 2001
(5)The end of civilian power EU: a welcome demise or cause for concern? Karen E Smith, The International Spectator XXXV, No. 2, April-June 2000.