La Convention revisite le triangle institutionnel
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stéphane carrara
L’élargissement rend indispensable l’adaptation de l’architecture institutionnelle européenne. Les conventionnels formulent, à cet égard, des propositions novatrices.
Le triangle institutionnel, Commission (CE), Conseil des ministres et Parlement (PE), détient les pouvoirs exécutif et législatif de l’Union européenne (UE). En théorie, la Commission représente le pouvoir exécutif, le Conseil le pouvoir législatif et le PE, une sorte de co-législateur non exclusif. Ce fonctionnement montre toutefois ses limites. La Commission souffre d’un évident manque de légitimité, le Conseil des ministres a l’aspect d’une seconde chambre mais se comporte davantage en gouvernement. Le PE enfin n’est, pour certains, qu’un demi-parlement, faute de compétences législatives réelles.
La Commission est une sorte de gouvernement de l’UE, à titre fonctionnel, dans la mesure où elle est censée dépasser les intérêts des Etats membres (EM) au profit de l’intérêt communautaire. Deux questions font particulièrement débat à son sujet : le nombre des Commissaires et le mode de désignation de son président.
Le premier point cache en fait la préoccupation de chaque Etat membre de conserver un représentant national à la Commission. C’est le cas actuellement mais, à 25 ou 27 Etat membre, ce système pourra-t-il être maintenu ? Oui, pour Ben Fayot, député luxembourgeois membre de la Convention, la Commission devra comporter un commissaire issu de chaque EM. A contrario, Alain Lamassoure, eurodéputé (Parti Populaire Européen, PPE) français et conventionnel, insiste sur la nécessité de modifier la composition et la nature même de la Commission, arguant que l’augmentation du nombre des Commissaires conduirait à l’échec. Selon lui, la CE doit s’émanciper de toute idée de représentation des Etats membres pour se transformer en organe de l’intérêt commun européen qui prendrait le nom d’Autorité européenne.
Une seconde chambre législative ?
Pour ce qui est de la désignation du président de la Commission (actuellement nommé par le Conseil européen, puis investi par le PE), elle pourrait devenir plus démocratique et politique. L’idée d’une élection démocratique fait son chemin. Reste à savoir qui seraient les votants. Les membres du PE peut-être. Quant aux candidats, ils pourraient être choisis parmi les eurodéputés ou parmi des personnalités représentatives des groupes politiques européens. Le président pourrait ensuite constituer son équipe sur des considérations plus politiques que géographiques.
Notons que la Commission propose sa propre vision des choses dans le document Pénélope -Contribution à un avant-projet de constitution de l’Union européenne. La CE est l’exécutif communautaire, elle comporte autant de commissaires que d’Etats membres (mais, à 27, un système tournant serait prévu), son président est désigné par le PE et approuvé par le Conseil européen.
Organe législatif, le Conseil des ministres assure également des fonctions exécutives. C’est autour de ce double rôle (exécutif et législatif) que les débats se cristallisent.
En tant qu’assemblée (des représentants) des Etats, le Conseil devrait être la seconde chambre législative, après le PE, qui représente les peuples européens. Cette proposition trouve néanmoins peu d’écho au Conseil, les ministres acceptant mal d’abandonner leur statut pour se rapprocher de celui de parlementaires.
Contrairement au Conseil européen, qui réunit les chefs d’Etat, le Conseil des ministres devrait ainsi accepter une révision de ses attributions et de son mode de fonctionnement. Lamassoure propose qu’il devienne le Conseil des Etats européens. Cet organe serait composé de deux formations distinctes. Le Conseil en formation législative réunissant les ministres concernés, chacun ayant un seul vote, aurait la compétence législative. Les débats et vote seraient publics Le Conseil en formation(s) de coordination traiterait, à huis clos, des différents domaines couverts par l’UE et comporterait autant de formations que nécessaire.
En tant que seconde chambre, le Conseil entretiendrait une relation de codécision avec le PE. En cas de blocage, le PE, représentant des citoyens, aurait l’avantage pour la législation interne alors que le Conseil, représentant des gouvernements, aurait le dernier mot pour ce qui concerne les relations extérieures. Le système de pondération des voix pourrait in fine disparaître.
Vers un Congrès des peuples d’Europe ?
L’élargissement entraînera une réduction du nombre de députés européens par Etat Membre. Actuellement 626, les membres du PE ne devraient pas excéder le nombre de700 (732 selon une estimation du Traité de Nice, 650 pour Lamassoure) une fois l’UE élargie. Les modes d’élection devraient être uniformisés. D’un point de vue fonctionnel, le PE, composante démocratique, devrait voir sa fonction législative élargie.
Les parlements nationaux pourraient également entrer en scène. Une double préoccupation existe ici : accroître la légitimité démocratique du processus législatif communautaire ; combattre les tentations souverainistes en incorporant les députés nationaux dans le processus européen, certains diraient, en les européanisant.
Certains, comme Tony Blair, avaient proposé que les parlements nationaux constituent un sénat européen. Finalement, le groupe de travail ad hoc de la Convention a présenté les 28 et 29 octobre 2002, les résultats de ses réflexions, en session plénière. Il recommande que le Traité constitutionnel reconnaisse le rôle des parlements nationaux et que ceux-ci reçoivent une meilleure information sur les textes et propositions législatives, au même titre que le PE afin de porter un regard plus efficace sur les politiques européennes et d’assurer un contrôle du principe de subsidiarité (grâce à un mécanisme dit d’alerte précoce) ; la Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires communautaires des parlements de la Communauté européenne (COSAC) devrait par ailleurs, être un lieu de concertations et d’échanges renforcés. Le PE et les parlements nationaux pourraient se retrouver dans un Congrès des peuples d’Europe, qui réunirait périodiquement les eurodéputés et un nombre proportionnel de parlementaires nationaux, en présence du Conseil et de la Commission. L’opportunité d’ajouter un quatrième côté au triangle continue néanmoins de faire débat, certains y voyant une mesure à double tranchant.
La prochaine Conférence intergouvernementale (CIG) aura comme base de travail le projet de Traité constitutionnel préparé par la Convention. Les recommandations relatives aux institutions sont, pour certaines, audacieuses, ce qui n’est pas forcément le présage de leur adoption future. L’équilibre des pouvoirs, au niveau communautaire, est très complexe et un changement mal maîtrisé de l’architecture institutionnelle risquerait de précipiter l’UE et donc ses membres, dans des directions non souhaitées.