¿Sanciones inteligentes? Enseñanzas de Irak
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catherine palpant & ángel alon
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ángel alonso arroba
Desde mayo de 2002, la sanciones denominadas "inteligentes" han sido anunciadas como el no va más para los problemas mundiales. Pero ¿funcionan realmente? El caso de Irak sugiere lo contrario.
El 6 de agosto de 1990, en respuesta a la invasión de Kuwait cuatro días antes, el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas impuso al régimen iraquí sanciones económicas que interrumpieron todas las importaciones y exportaciones del país (salvo el suministro de medicinas y de material sanitario básico). A pesar de la retirada del ejército de Saddam Hussein de Kuwait tras la invasión liderada por Estados Unidos en 1991, el Consejo de Seguridad mantuvo las sanciones para forzar un pleno desarme del régimen baazista y contribuir a un eventual cambio político en Irak. Después de más de doce años de presiones económicas que sólo fueron parcialmente relajadas con la puesta en marcha del Programa Petróleo por Alimentos, iniciado en 1997, las sanciones fueron finalmente levantadas tras la intervención militar de marzo de 2003 que desalojó a Hussein del poder.
Las sanciones pueden definirse de manera muy diferente. Por un lado, se las puede considerar como el más coercitivo de todos los instrumentos de negociación de los que los agentes internacionales disponen para conseguir sus fines políticos. Por otra parte, también puede verse el vaso medio vacío y podemos interpretarlas como la menos violenta de todas las técnicas beligerantes a disposición de los estados. Indudablemente, con semejante disparidad de percepción es inevitable que a la hora de valorar la efectividad de las sanciones el saldo sea también netamente ambiguo. En el caso de las sanciones a Irak, definidas por el Departamento de Estado norteamericano como “las más estrictas y extensas de la historia”, consiguieron aislar al régimen de Saddam Hussein y evitar durante un tiempo el resurgimiento de un conflicto armado con aquel país. Pero también es cierto que las sanciones impuestas a Bagdad afectaron especialmente a la población, que padeció el empobrecimiento y la falta de recursos derivados del ostracismo internacional de su gobierno. A ello hay que añadirle el desastroso saldo gestor dejado por el Programa Petróleo por Alimentos, destinado precisamente a aliviar el efecto de las sanciones sobre la población iraquí.
¿Ilustra el ejemplo de Irak esa supuesta falta de efectividad las sanciones que los detractores de este tipo de políticas suelen presentar como algo innato? ¿Fracasaron las medidas tomadas contra Saddam Hussein, por contra, debido más bien a una incorrecta administración y a un pobre compromiso por parte de la Casa Blanca, más interesada en invadir el país del Tigris y el Éufrates? ¿Podrían en cualquier caso haber servido las sanciones para facilitar un levantamiento contra el régimen y un cambio político si se hubieran aplicado con más celo y se les hubiera dado más margen de tiempo para hacer sentir sus efectos?
El Debate Actual
Muchos defensores de las sanciones argumentan que este tipo de medidas solo pueden ser realmente efectivas si se complementan adecuadamente con incentivos. Esto explica por qué, a pesar de su naturaleza evidentemente coercitiva, las sanciones son en la actualidad consideradas por parte de la politología internacional como una herramienta de compromiso (engagement), preferida de hecho a otras estrategias tradicionales de la política exterior como la disuasión (deterrence) o la estricta coerción (compellence)
Autores como David Baldwin han señalado los beneficios potenciales que se pueden derivar de las sanciones al destacar cómo la “coercion positiva” puede prevenir el conflicto. Según Baldwin, cuando el diálogo fracasa una adecuada combinación de incentivos y castigos (lo que se conoce entre los teóricos de las relaciones internacionales como carrots and sticks o “zanahorias y palos”) puede ayudar a conseguir los objetivos fijados sin recurrir al empleo de la fuerza armada. Otros analistas como Richard Haas y Meghan O’Sullivan, autores de una de las obras de referencia en la material, Honey and Vinegar, tienen una visión menos optimista y prefieren centrarse en los efectos secundarios producidos por las sanciones: las consecuencias humanitarias sobre los segmentos más pobres de la población, potencialmente desastrosas; el efecto frecuentemente mínimo y residual que las sanciones tienen sobre aquellos a los que precisamente van dirigidas y sobre los que se quiere ejercer presión; el impacto negativo sobre el comercio mundial y terceros países que mantenían relaciones comerciales estrechas con el país sancionado; el resultado a veces contrario de reforzar la popularidad y el apoyo doméstico de los regímenes a los que también se pretende debilitar y desestabilizar; y, finalmente, el desafío que plantea a la efectividad de las propias sanciones su incumplimiento por parte de otros estados o actores.
Sanciones a Irak
Irak ilustra perfectamente el ambiguo efecto que las sanciones pueden tener. Desde 1990, el país experimentó un severo deterioro en los niveles de vida como resultado del régimen de privaciones impuesto Naciones Unidas. En 1997, por ejemplo, el Comité de Derechos Humanos del organismo internacional señalaba que “el efecto de las sanciones y bloqueos ha causado sufrimiento y muerte en Irak, especialmente entre los niños”. Haciéndose eco del problema, un panel humanitario creado por el Consejo de Seguridad en 1999 concluyó que “aunque no todo el sufrimiento que padece la población iraquí puede ser imputado a factores externos, especialmente a las sanciones, el pueblo iraquí no estaría atravesando semejante situación de carestía si no se hubiera mantenido de forma prolongada el régimen de castigo impuesto por el Consejo de Seguridad y siguieran estando presentes los efectos de la guerra.” Incluso la Resolución 1284 admitió indirectamente esta influencia adversa al afirmar que el objetivo fundamental de una posible suspensión de las sanciones sería “mejorar la situación humanitaria en Irak”.
Aunque el gobierno de Saddam Hussein actuó repetidamente al margen del Programa Petróleo por Alimentos (alterando ilegalmente los ingresos, vendiendo petróleo por otros cauces y suspendiendo en alguna que otra ocasión los envíos por motivos políticos), ni siquiera así pudo hacer frente el país árabe a la crisis humanitaria que atravesaba, ya que el Programa nos fue concebido como un verdadero sustituto al normal funcionamiento de la economía iraquí. De hecho, durante sus seis años de funcionamiento, el Programa Petróleo por Alimentos apenas generó el mismo nivel de ingresos (63.000 millones de US $) que Irak recibía antaño por un único año de ventas de petróleo 1(por ejemplo, 59.000 millones de US $ en 1980).
Al concentrarse mayormente en el efecto que las sanciones tendrían sobre el gobierno del país, el Consejo de Seguridad (bajo la batuta de los gobiernos norteamericano y británico) pasó por alto los problemas de fondo de Irak y el resultado que su política tendría sobre el grueso de la población. Las sanciones son, después de todo, instrumentos de coerción que logran sus objetivos presionando y poniendo en apuros a los que las padecen. Una evaluación honesta del efecto que las sanciones tuvieron sobre Irak debe reconocer que fueron impuestas a partir de la creencia de que el sufrimiento que generarían merecía la pena pagarse para conseguir unos objetivos políticos determinados. Como comentó en 1996 la entonces Embajadora de Estados Unidos ante Naciones Unidas, Madeleine Albright, los costes humanitarios derivados de las sanciones impuestas a Irak eran “una decisión muy dura, pero creemos que merece la pena pagar ese precio”.
¿Siguen las sanciones en la agenda de Naciones Unidas?
A pesar del pobre balance de las sanciones impuestas a Irak, la ONU continuará muy probablemente actuando bajo el Capítulo VII de su Carta en los próximos años. El crecimiento exponencial en el uso de esta herramienta política es evidente: mientras durante la Guerra Fría el Consejo de Seguridad sólo impuso sanciones en dos ocasiones (Rhodesia en 1966 y Sudáfrica en 1977), ha recurrido a ellas dieciséis veces durante los años 90. De hecho, el reciente Informe del Alto Panel para la Reforma de Naciones Unidas, presentado por el Secretario General Kofi Annan el pasado diciembre, dedica todo un capítulo al papel que las sanciones deben desempeñar en el futuro de la organización. El informe subraya la importancia que tienen pese a su imperfecta naturaleza, definiéndolas como “un necesario mecanismo a medio camino entre la guerra y las palabras”.
En cualquier caso, sólo cabe esperar que el Consejo de Seguridad tome buena cuenta de las recomendaciones formuladas por el Panel: mejora en la aplicación, ejecución y supervisión de las sanciones; cuidada adecuación de las medidas adoptadas a la especificidad de cada caso y las circunstancias concurrentes; imposición de sanciones secundarias a los que violen o cercenen el régimen comercial impuesto; y minimización de las consecuencias humanitarias.
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Translated from Can Sanctions be “Smart”? Lessons from Iraq