La pócima de la paradiplomacia
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raquel mateos
Muchas “regiones”, naciones sin estado, buscan una personalidad propia a través de la paradiplomacia. He aquí la difícil batalla de esta minipolítica exterior contra la uniformidad regional que impone la UE.
Contrariamente a lo que se pueda pensar, el actual proceso de integración europea refuerza el papel del estado-nación. ¿Qué pueden hacer ante esto las naciones “sin estado” o las regiones a través de sus gobiernos subestatales? Recurrir a una actividad frenética denominada paradiplomacia: una forma de política exterior propia con el objetivo de conseguir reconocimiento internacional.
En un contexto de acelerada globalización, existen regiones que tejen su paradiplomacia bajo el paraguas de un fuerte movimiento o sentimiento nacional. Ejemplos como los de Cataluña, Escocia o el land alemán Brandenburgo, que ha consolidado su relación con la vecina Polonia, son una muestra de las paradiplomacias más dinámicas de las regiones europeas. Y es interesante ver que se desenvuelven en marcos institucionales distintos.
Diferentes lecturas del estado-nación
En efecto, en la Unión Europea encontramos estados multinacionales como España, Reino Unido o Bélgica cuyas regiones desarrollan su paradiplomacia bajo un común –aunque con matices- denominador: el nacionalismo. En las comunidades españolas de Cataluña y el País Vasco hay una tradición en este sentido. Bélgica es otro ejemplo, siendo a menudo descrita como un “estado artificial”. Es más, la realidad nos muestra que aquellas regiones con más éxito en las relaciones internacionales tienen movimientos nacionalistas (1).
El nacionalismo implica tres procesos relacionados con la paradiplomacia. El primero es la identidad de construcción política. El desarrollo de agencias internacionales por parte de los gobiernos regionales está lleno de un simbólico significado y es una atractiva opción estratégica para los líderes nacionalistas.
El segundo proceso del nacionalismo es la definición y articulación de grupos regionales de interés centrados en la defensa de la cultura y en la ideología, que se convierten en uno de los aspectos más importantes de la paradiplomacia. La cultura marca la agenda política de las relaciones exteriores de los gobiernos regionales. Y el tercer proceso del nacionalismo es la movilización político-territorial con el objetivo de enfatizar su hecho diferencial en su propio territorio.
Un fenómeno de moda
La paradiplomacia no es algo nuevo, pero desde hace una década parece que está en boga el abrir oficinas en el exterior, involucrarse en organizaciones internacionales o participar sin tregua en conferencias. Esta actividad obtiene sus frutos, como la introducción en la Convención de Lome IV (con los países de Africa, Caribe y Pacífico) del concepto de cooperación descentralizada en la UE, lo que permitió que organizaciones ajenas al gobierno central pudieran utilizar los recursos destinados por la Comisión para la cooperación. Sin embargo, aunque la paradiplomacia es el mejor instrumento de las regiones ante la re-centralización de las competencias de los Estados europeos, no podemos perder de vista que tras ella hay motivaciones puramente económicas.
Existen 250 regiones que deben repartirse una tercera parte del presupuesto comunitario, es decir, 213.000 millones de euros. Resulta incuestionable, pues, el objetivo del afán paradiplomático de las regiones europeas ya sea en cuestiones culturales, sociales, económicas o políticas.
El ideal de las regiones como principales niveles de gobierno tuvo su apogeo en los años 80, coincidiendo con la regionalización de algunos estados europeos, como España, y el auge de la política regional europea estimulada por la Comisión Delors. Además, la presión de los landers alemanes posibilitó la creación del Comité de las Regiones.
Más aún. Desde el Tratado de Maastrich existe la posibilidad de que representantes de las entidades regionales o sub-estatales participen en las delegaciones nacionales que negocian en el Consejo de la Unión. Esto se ha convertido en una práctica habitual en algunos estados miembros. Sin ir más lejos, representantes de las comunidades y regiones belgas, del gobierno escocés, galés y del norte de Irlanda, los länders alemanes y austriacos, y las regiones autónomas portuguesas participan en las sesiones de los Consejos de Ministros.
Sin embargo, en otros casos como el español, el gobierno saliente del Partido Popular se ha negado repetidamente a esta posibilidad y sólo existe participación autonómica de forma rotatoria en algunos comités consultivos de la Comisión. La nula presencia de Cataluña y otras regiones europeas en los órganos de gobierno relevantes podría tener graves consecuencias para sus economías.
Así pues los estados utilizan las estructuras comunitarias para consolidar su legitimidad frente a amenazas procedentes de “naciones sin estado” y las regiones emplean la paradiplomacia para obtener el apoyo financiero de la Unión Europea.
Ante el protagonismo que están adquiriendo algunas regiones y naciones “sin estado”, no hay que perder de vista cuál es su objetivo final: resolver conflictos históricos, étnicos o culturales del pasado. No se puede pretender pasar a un proceso de uniformidad regional de la noche a la mañana. No todas las regiones parten de situaciones iguales ni exigen soluciones idénticas. Los ajustes y transformaciones institucionales deben apoyarse sobre un escrupuloso estudio de las dificultades y de la trama institucional existente en cada país para que la paradiplomacia deje de ser una pócima asombrosa de difícil continuidad.