La Convención en el laberinto del triàngulo de las instituciones.
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stéphane carrara
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ignacio asenjo
La ampliación hace que la adaptación de la arquitectura institucional europea sea ineludible. Los miembros de la Convención presentan, en este sentido, propuestas innovadoras.
El triángulo institucional, la Comisión, el Consejo de Ministros y el Parlamento (PE), goza del uso de los poderes ejecutivo y legislativo de la Unión Europea (UE). Teoricamente, la Comisión constituye el poder ejecutivo, el Consejo el legislativo y el PE una especie de co-legislador. Este funcionamiento tiene sus defectos: falta de legitimidad de la Comisión, un Consejo que se parece a una cámara alta pero se comporta más bien como un gobierno, un Parlamento que para muchos no lo es más que a medias, puesto que no goza de verdaderas competencias legislativas.
La Comisión es una especie de gobierno de la UE, desde el punto de vista de las funciones que se le atribuyen, puesto que se supone que debe estar por encima de los intereses de los Estados miembros y actuar en provecho del interés comunitario. En este sentido, dos cuestiones están a debate: el número de comisarios y el modo de nominación de su presidente.
El primer punto esconde la preocupación de todos los Estados miembros de poder conservar un representante nacional en la Comisión. Tal es el caso hoy en día, pero sep podrá manterner este sistema con 25 o 27 Estados? Según Ben Fayot, diputado luxemburgués, miembro de la Convención, sí se podrá: un comisario proveniente de cada Estado. Por el contrario, Alain Lamassoure, eurodiputado (Partido Popular europeo, PPE) francés, miembro también de la Convención, insiste en la necesidad de modificar la composición y hasta la anturaleza de la Comisión, puesto que el aumento del número de comisarios la llevaría al fracaso. En su opinión, la Comisión debe emanciparse de toda idea de representación de los Estados para convertirse en organo de defensa del interés común europeo, adquiriendo el nombre de autoridad europea.
El Consejo de Ministros, segunda cámara legislativa ?
En lo que se refiere a la nominación del presidente de la Comisión (hoy por hoy, nombrado por el Consejo europeo, que reúne a los jefes de Estado, y después formalmente investido por el PE), podría hacerse por un proceso más democrático y politizado. La idea de una elección democrática parece hacerse un lugar en el debate, aunque aún no se pueda decir quienes serían los electores: los eurodiputados, quizás, que elgirían a los candidatos entre ellos o entre las personalidades que representen a los grupos políticos europeos. El presidente podría crear su equipo a partir de consideraciones más políticas que geográficas.
Hay que notar que la Comisión propone su propia visión del debate en el documento Penélope, su contribución a un anteproyecto de constitución de la UE. La Comisión, según este texto, es el poder ejecutivo comunitario, posee tantos comisarios como Estados miembros (aunque se prevé un sistem rotativo cuando haya 27 miembros), su presidente es elegido por el PE y aprobado por el Consejo Europeo.
Por otra parte, a pesar de ser el órgano legislativo, el Consejo de Ministros ocupa tanbién funciones ejecutivas. El debate se concentra sobre este doble papel. En cuanto asamble de representación de los Estados, el Consejo debería ser la segunda cámara legislativa, siguiendo al PE, que representa a los pueblos europeos. Esta proposición no ha encontrado mucho eco en el Consejo: los ministros no parecen tener la intención de abandonar su estatus para aproximarse al de miembro de un Parlamento.
El Consejo de Ministro debería, sin embargo, aceptar uan revisión de sus atribuciones y de su funcionamiento. Lamassoure propone que se convierta en Consejo de Estados Europeos. Tal órgano estaría compuesto por dos formaciones distintas. El Consejo en formación legislativa, que reúne a los ministros concernidos, cada uno con un solo voto, tendría competencias legislativas. Los debates y la votación serían públicas. El Consejo en formación de coordinación trataría, los diferentes campos cubiertos por la UE y tendría tantas formaciones como sea necesario.
En tanto que segunda cámara, el Consejo participaría al proceso de codecisión con el PE. Si hay bloqueo, el PE, que representa a los ciudadanos, tendría la última palabra para la legislación interna, mientras el Consejo, que representa a los gobiernos, la tendría para las relaciones exteriores. El sistema de ponderación de votos podría, in fine, desaparecer.
Parlamentos europeo y nacionales, hacia un Congreso de pueblos de Europa?La ampliación tendrá como consecuencia una reducción automática del número de diputados por Estado miembro. En la actualidad son 626, pero en el futuro no deberían exceder la barrera de los 700 (732 según una estimación del Tratado de Niza, 650 según Lamassoure) una vez que la UE se haya ampliado. Los modos de scrutinio y de elección se uniformizarán. Desde un punto de vista funcional, el PE debería ver ampliadas su funciones legislativas.
También los parlmentos nacionales podrían entrar en juego. Ello responde a una doble exigencia: por un lado, reforzar la legitimidad democrática del proceso de síntesis legislativa comunitario; por el otro, combatir la tentación de soberanismo al incorporar a los diputados nacionales en el proceso europeo, o como dirían algunos, al europeanizarlos.
Algunos, entre ellos Tony Blair, propusieron que los parlamentos nacionales constituyan un senado europeo. Finalmente, el grupo de trabajo ad hoc de la Convención ha presentado, el 28 de octubre pasado, los resultados de sus reflexiones, durante la sesión plenaria. Recomienda que el Tratado constitucional reconozca el papel de los parlamentos nacionales y que estos reciban mayor información sobre los textos y proposiciones legislativas para que puedan tener una perspectiva más real y próxima sobre las políticas europeas y asegurar un controldel principio de subsidiariedad (gracias a un mecanismo llamado de alerta precoz); la Conferencia de Organos Especializados en Asuntos Comunitarios de los Parlamentos de la Comunidad Europea (COSAC) debería, por otra parte, ser un espacio de concertación y de intercambio. El PE y los parlamentos nacionales podrían reunirse en un Congreso de los pueblos de Europa, que reuniría periodícamente a los europdiputados y a un número proporcional de diputados nacionales, con la presencia del Consejo y de la Comisión. La oportunidad de añadir un cuarto ángulo al triángulo sigue, sin embargo, siendo objeto de debate, pues a algunos les parece un arma de doble filo.
La próxima Conferencia Intergubernamental (CIG) tendrá como base d etrabajo el proyecto de Tratado constitucional redactado por la Convención. Las recomendaciones referidas a las intituciones son, en algunos casos, temerarias, lo que hace temer por su adopción. El equilibrio de poderes, a escala comunitaria, es de gran complejidad, y un cambio mal medido en la arquitectura institucional podría llevar a la UE y a sus miembros por caminos no deseados.
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Translated from La Convention revisite le triangle institutionnel