Cuerda floja para la inmigración
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eulalia sanfrutos cano
La de inmigración es una de las parcelas más criticadas de la UE y del tratado constitucional europeo. Breve y contundente repaso de la cuestión y sus perspectivas.
La necesidad de una política europea de la inmigración y del asilo aparece desde el momento en que el proyecto europeo se propone eliminar las fronteras interiores entre Estados miembro y crear un espacio de libre circulación. Esto justifica y exige el establecimiento de principios comunes sobre quién y cómo pueda entrar en el espacio interior, obligando a la solidaridad con los que por su situación geográfica deben gestionar la mayor parte de la frontera europea.
Una larga y costosa comunitarización de la inmigración
Las competencias en inmigración han estado siempre muy ligadas al ejercicio de la soberanía y los Estados se han mostrado muy celosos a este respecto. Así, el nacional de tercer Estado -el extranjero- tiene una irrupción muy tardía en el derecho comunitario, limitada durante mucho tiempo a una cooperación intergubernamental fuera del marco institucional europeo. Los tratados de Maastricht y Ámsterdam cambiaron esta trayectoria, institucionalizando las cuestiones migratorias en un primer paso y, finalmente, comunitarizando estas políticas a través del Título IV del Tratado de Niza “Visados, asilo, inmigración y otras políticas relacionadas con la libre circulación de personas”.
Ahora bien, la “comunitarización” llevada a cabo por el Tratado de Ámsterdam tuvo su contrapartida. La política de inmigración entró en el ámbito comunitario “cargada” de reminiscencias de su origen intergubernamental: derecho de iniciativa compartido, unanimidad, cláusulas de orden público y recortes en la competencia del Tribunal. A lo que se añadió un auténtico rompecabezas de opts-in, opts-out como consecuencia de la integración del acervo de Schengen.
Mucha seguridad y poca reunificación familiar
Con este monstruo jurídico –suculento bocado para la doctrina- las instituciones europeas (y en particular la Comisión) han intentado llevar a buen fin el ambicioso programa que los Estados se habían fijado en Tampere. La Comisión y en particular la Dirección General de Justicia y Asuntos de Interior liderada por el portugués Antonio Vitorino, han intentado avanzar, aunque se han encontrado casi siempre con la muralla del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior.
El balance de esta primera andadura de la política de inmigración no puede ser muy positivo. La Unión ha hecho uso de sus nuevos títulos competenciales, pero por desgracia la utilización ha sido desequilibrada, beneficiando el objetivo de seguridad en detrimento del establecimiento de vías legales para la inmigración. Así, la UE se ha dotado de todo un sistema jurídico de lucha contra la inmigración irregular, fuertemente influido por los atentados del 11 de septiembre de 2001, pero en materia de inmigración legal y estatuto jurídico de los nacionales de terceros Estados los resultados son mucho más modestos. Hay que saludar la adopción de la directiva relativa al estatuto de los residentes de larga duración en noviembre de 2003. Pero la tan ansiada directiva sobre reunificación familiar dista bastante de la propuesta inicial de la Comisión y se aleja del objetivo fijado en Tampere de tratar de manera igualitaria a nacionales e inmigrantes residentes de larga duración, por lo que ha sido objeto de un recurso del Parlamento Europeo ante el Tribunal de Justicia.
Las propuestas relativas a los requisitos de entrada y residencia registran los resultados más decepcionantes. Rechazada la propuesta general, las únicas normas que están pasando son directivas sectoriales, como la relativa a los estudiantes o más recientemente la directiva sobre admisión de investigadores, que ha puesto de manifiesto la clara intención de la Comisión de sortear el muro del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior y pasar por otras formaciones como el Consejo de Competitividad: ya se sabe que si es la economía y “Lisboa” lo que está en juego, todo se hace con más diligencia.
¿La constitución?: buenas intenciones hipotecadas
El tratado constitucional supone sin duda un gran avance en materia de inmigración. La desaparición de la estructura en pilares, la generalización del procedimiento de codecisión con el Parlamento y el reconocimiento de la plena competencia del Tribunal de Justicia son sin duda factores de cambio importantes que permitirán elaborar normas con un mayor control democrático. La integración de la Carta Europea de Derechos Fundamentales y la posible adhesión de la UE a la Convención Europea de Derechos Humanos también tendrán sin duda una influencia positiva en estas políticas.
Pero el gran desafío de la política de inmigración en el futuro no será tanto las novedades que aporta la Constitución como el hecho de que durante mucho tiempo vamos a tener que lidiar con un derecho -aprobado en estos último cinco años- que es de mala calidad, que no establece más que un mínimo común denominador con riesgos de harmonización a la baja, que ignora la inmigración económica y que sin duda no va a responder a las necesidades de la Europa ampliada. Bienvenidas sean las reformas de la Constitución. Nos van hacer falta para deshacer este entuerto.