Fünf Gründe, warum Schengen nicht scheitern wird

Published on February 2, 2016

Politik

Immer die Griechen! Ein halbes Jahr ist es her, da stand die Eurozone kurz vor dem „Grexit“. Der deutsche Finanzminister hatte vor dem entscheidenden Gipfelwochenende Mitte Juli einen Austritt des Landes, natürlich nur „auf Zeit“, ins Spiel gebracht. Ein halbes Jahr später, ein ähnliches Bild in gänzlich anderem Kontext: In den nördlichen EU-Staaten wächst die Unzufriedenheit mit Italien und Griechenland beim Schutz ihrer Außengrenzen. Einer der Vorschläge, der immer wieder durch die Debatte irrlichtert, ist, klar, ein „Grexit 2.0“ aus dem Schengenraum. Griechenland, der ewige Prügelknabe der Union, offensichtlich unfähig, seine Finanzen in Ordnung und seine Grenzen geschlossen zu halten.

Über solch anekdotische Gemeinsamkeiten hinaus eint die Krisen von Schengen und Euro Grundsätzliches. Fünf Thesen zum Schengen-Euro-Nexus und wieso, ausgehend von den Erfahrungen aus der Eurokrise, für Schengen ein wenig Hoffnung am Horizont schimmert.

1. Die EU besteht aus unvollständigen Verträgen

Wenn irgendetwas an EU-Regimen (‚Regime’ im politikwissenschaftlichen Sinne) wie Schengen und dem Euro charakteristisch ist, dann sind es ihre Geburtsfehler. Große, wahre, schöne Ideen, ja. Aber auch schlecht gemacht. Sowas rächt sich immer irgendwann. Die simple Wahrheit ist: man hatte sich damals nicht so richtig einigen können und die damit verbundenen Probleme einfach in eine unbestimmte Zukunft vertagt, die dann 2010 und 2015 angebrochen ist. Eine monetäre ohne die dazugehörige politische Union, also eine gemeinsame Währung ohne eine gemeinsame Fiskal-, Steuer- und Sozialpolitik: das hat auf Dauer noch nie funktioniert. Im Falle des Euro war dies den faulen Kompromissen von Maastricht geschuldet. Eine geteilte Außengrenze wiederum, die ohne einen effektiven gemeinsamen Grenzschutz und einen solidarischen Ansatz bei der Aufnahme derer auskommt, die in den begrenzten Raum streben, bleibt nicht weniger unvollendet. Auch auf jenem Rheindampfer in Schengen hatte man einen faulen Kompromiss geschlossen. Im EU-Jargon nennt man das dann üblicherweise den „kleinsten gemeinsamen Nenner“.

2. Kooperation ist das Teilen von Nutzen und Risiken

Wieso kamen Politiker überhaupt auf die Idee, so etwas wie Euro und Schengen zu wollen? Sicher nicht allein aus der romantischen aber auch spektakulär abstrakten Idee eines grenzenlosen Europa der geeinten Völker heraus. Nein, der Euro und Schengen sollten einen greifbaren Nutzen bringen: ein Ende der Wechselkursschwankungen, niedrigere Transaktionskosten, letztlich die logische Vollendung des Binnenmarkts und seiner vier Grundfreiheiten. Das Problem ist nur, dass mit Kooperation stets Nutzen und Risiken verbunden sind. In beiden Fällen heißt das systemische Risiko „moral hazard“, also die bewusste oder unbewusste Inkaufnahme von Risiken durch Mitglieder der Gemeinschaft in der Gewissheit, dass für die Kosten alle gemeinsam aufkommen werden. Bei monetären beziehungsweise territorialen Unionen kann sich das unsolide Wirtschaften respektive die unzureichende Außengrenzsicherung einzelner Länder auf die Stabilität des jeweiligen Gesamtsystems auswirken. Wie haben sich diejenigen, die die Verträge damals ausgehandelt haben, dagegen gewappnet? Sie haben die systemische Qualität dieser Risiken schlicht negiert und eine solidarische Risikoteilung unter den Vorzeichen einer mit den notwendigen Durchgriffsrechten ausgestatteten gemeinsamen europäischen Wirtschaftspolitik (für den Euro) beziehungsweise Migrationspolitik (für Schengen) abgelehnt. So entstanden im Kontext des Euro die „No Bailout-Klausel“ sowie bei Schengen das sogenannte Dublin-Verfahren, das zur Rücküberweisung Geflüchteter ins Land der Erstregistrierung verpflichtet. Beide Regeln eint dieselbe, gerade in Krisenzeiten morsche, Logik: Der Nutzen, der aus der Kooperation entsteht, wird vergemeinschaftet, das Risiko bleibt national.

3. Auch Kooperierende agieren eigennützig

Sowas rächt sich irgendwann, es dauert nur immer ein wenig. Im Fall von Schengen und Euro wurde das Ende des fragilen status quo ante jeweils von externen Schocks besiegelt. Was für den Euro Lehman Brothers war, ist für Schengen Syrien. Dies darf jedoch nicht darüber hinwegtäuschen, dass da die besagten Geburtsfehler waren. Sowohl Schengen als auch der Euro waren nicht widerstandsfähig gegenüber solcherlei asymmetrischen Schocks konstruiert. Wenn sie dann zusammenbrechen, sind auch kooperationsorientierte Staaten zunächst einmal sich selbst am nächsten. Ihre Intention ist es, den Kooperationsnutzen (also das Regime, von dem sie profitieren) zu erhalten, aber die Kosten der eigenen Risikoübernahme nach Kräften zu minimieren. Die rhetorische Allzweckwaffe lautet dann: „Selber schuld!“ Diejenigen Staaten, die zuvor kaum Kosten zu tragen hatten und nun möglichst geringe übernehmen möchten, leugnen die systemischen Schwächen, also die Geburtsfehler, des Regimes und lasten die Krise einzelnen „Problemstaaten“ an. Insofern ist es verständlich, dass Deutschland auf die Eurokrise und andere Staaten, etwa Frankreich und Polen, nun auf die Schengenkrise erst einmal mit Schuldzuweisungen reagieren. Sie tun dies, um ihre eigenen Kosten im Rahmen einer letztlichen gemeinschaftlichen Risikoübernahme zu minimieren. „Pleitegriechen“ und „naive Gutmenschendeutsche“, diese Zuschreibungen sind auch ein verhandlungstaktisch motiviertes Ablenkungsmanöver.

4. Institutionen können Vertrauen wiederherstellen

Das Gute an institutionell gefestigten Regimen, gerade jenen besonders dichten, die im Rahmen der Europäischen Union entstanden sind, ist, dass man sich immer wieder und in unterschiedlichen Kontexten über den Weg läuft. Über Jahrzehnte angeeignete kooperative Interaktionsnormen lassen sich nicht einfach über Nacht schleifen. Die Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten verabreden sich mindestens zweimal die Woche, die Minister zweimal im Monat und die Staats- und Regierungschefs mindestens alle zwei Monate. In Krisenzeiten alle noch häufiger. Miteinander anstatt übereinander zu reden, das ist noch immer der beste Ansatz, um Kooperationsprobleme zu überwinden und Gefangenendilemmata aufzulösen. Gefestigte Institutionen sorgen dafür, dass dieser Gesprächsfaden nicht abreißen kann. Auch in der Schengenkrise sollte man deshalb auf die Erfahrungen aus der Eurorettung zurückgreifen. Lieber sollten sich die Staats- und Regierungschefs einmal zu häufig treffen. Nur durch den permanenten Austausch und durch wiederholtes Verhandeln kann eine Regimekrise wie die Schengen- und die Eurokrise, die tief in ihrem Inneren zuallererst eine Vertrauenskrise ist, überwunden werden. Die EU bietet dazu das über Jahrzehnte krisenerprobte Setting.

5. Die Politikverflechtungsfalle muss zuschnappen

Falls über Zeit diejenigen Staaten, die sich einer Kostenübernahme zu Beginn verwehren, davon überzeugt werden können, dass der Gesamtnutzen vertiefter Kooperation die Kosten eines Regimeverfalls übersteigt, so wird ein neuer Vertrag geschlossen. Dieser wird notwendigerweise unvollständig sein, der kleinste gemeinsame Nenner eben. Der dann bis zur nächsten Krise hält. So war und ist das auch im Fall des Euro: Deutschland hat sich in nach Kräften engen Grenzen zur Teilung der systemischen Risiken entschieden, etwa im Rahmen des Stabilitätsmechanismus, der Bankenunion oder einer noch zu beschließenden Einlagensicherung. Es konnte sich aber auch deutlich weitergehender Forderungen zur Risikoübernahme erwehren. Von der No Bailout-Klausel ist dennoch hauptsächlich der Buchstabe des Gesetzes erhalten geblieben. Auf Schengen gewendet bedeutet dies, dass es nun um eine Aufweichung der Erstregistrierungsformel des Dublin-Verfahrens gehen muss, also eine Form der solidarischen Umverteilung von Geflüchteten. Diesmal ist es Deutschland, das zunehmend verzweifelt auf eine Vergemeinschaftung der Kooperationsrisiken drängt. Auf Dauer dürfte seinen Bemühungen Erfolg beschieden sein. Lösungsvorschläge weit jenseits der anfänglichen deutschen Maximalforderungen sind inzwischen zu genüge auf dem Tisch. Politik bleibt dann das Bohren harter Bretter.

Zugegeben, der Abschluss eines neuerlich unvollständigen Vertrags ist der Idealfall – zumindest aus der Sicht eines Erhalts Schengens. Zwei Voraussetzungen müssten dafür erfüllt sein. Erstens, die Kosten der Nicht-Risikoteilung müssen signifikant sein und realistischerweise anfallen können. Heerscharen von Kommissionsbeamten sind derzeit damit beschäftigt, die Kosten von „Non-Schengen“ zu errechnen. Sollte die Annahme der Kommission zutreffen, dass die wirtschaftlichen Kosten wiedereingeführter Grenzkontrollen immens sind, so greift diese Kostenlogik: Die Drohung mit einer Wiedereinführung von Grenzkontrollen seitens Deutschlands und seiner Verbündeten muss glaubwürdig sein. Sie würde letztlich demselben Zweck dienen wie der „Vorschlag“ eines „Grexit auf Zeit“: sie erzwingt eine europäische Entscheidung. Österreich hat mit der Kärrnerarbeit für Deutschland bereits begonnen, weitere Partner könnten folgen. Zweitens, dieser Idealfall tritt nur dann ein, falls die Mitgliedstaaten rational handeln. In der Eurokrise haben sie dies bislang getan, doch unter immensen elektoralen und vor allem sozialen Kosten. Was ist jedoch, wenn nach weiteren Wahlsiegen von Rechtspopulisten, etwa in Frankreich in 2017, die ideologisch angefachten Fliehkräfte im Schengenraum überhandnehmen? Donald Tusk, der Präsident des Rats, gibt der EU noch zwei Monate, um Schengen zu retten. Keine Ahnung, wo der Mann seine Zahlen herhat, aber in einem hat er recht: die Zeit drängt zur Kooperation.

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Ein Beitrag von Christian Freudlsperger

Cafébabel veröffentlicht in den kommenden Wochen zusammen mit dem Polis Blog von Polis180 e.V. eine Serie von Beiträgen, die verschiedene Facetten des Schengenraums und der damit verbundenen Vorstellung eines grenzenlosen Europa in den Blick nehmen.